美国教师组织与教育改革

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标  题: 美国教师组织与教育改革《转载自 教育资料与研究》
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                      美国教师组织与教育改革
                              刘安彦
              美国密西西比州杰克森州立大学心理学系教授

　　国立教育资料馆所编印发行的「教育资料与研究」双月刊，其第八期（民85
元月）的「教育论坛」和「焦点话题」都以「教师组织」为主题，学者、专家以
及教育同仁们以相当大的篇幅，各述己见，议论纷纷，除了凸显该一主题之广受
重视外，亦充份地表现了教师组织问题的复杂性。事有凑巧，最近美国各界对其
中、小学校教师组织在教育改革上缺乏贡献，甚或造成阻碍，颇多微词谴责。本
文之作，旨在介绍一些有关的发展，并探讨因应之道。

一、美国中、小学教师组织简介
　　美国的整个教育制度，乃是建立在完全的地方分权之架构上，这与我国的中
央集权制度是回然不同的；联邦教育部以及各州之教育厅，其所拥有之职权，较
之我国的教育部和省教育厅之职权，不只是逊色许多、许多，而且简直是不可同
日而语。因此，美国没有类似国内教师法的颁行，也没有相关细则的规□，其中
，小学教师组织完全不受教育行政当局的管制或操纵，此等组织之运作以其自订
之组织规程为依据，由会员自行选举之领导者和干部执行之。

　　全国教育协会（National  Education Association，简称NEA）和美国教师
联盟（A  American Federationof Teachers，简称AFT）乃是两个全国性的教师
组织（许多美国人把这些组织称为教师工会，Teachers Union），这两个全国性
的组织在各州和不同学区（美国全国有将近一万六千个不同的学区）设有大小不
同的分支，而这些地方性的组织并不直接由全国性的总部来指挥运作，而是依各
地方的不同需求，藉由总部的支援和协助来自行运作。

　　美国全国教育协会（NEA）早在1857年於美国费城成立，这是美国目前最大
的一个教师组织（工会），全国会员总人数超过两百十万人，分属一万三千两百
多个地方分支（以学区school distric为准），此一协会在1995年的预算将近
两亿美元，其收入主要是靠会员的会费，在1857年刚成立时，年费是一元美金，
目前每个会员则需缴交$104的年会费。此一组织的经费，有一部份是被用为政
治献金，捐赠给公职参选人（包括国会议员在内）做为竞选费用，NEA主要是民
主党的支持者，在1993和1994年给民主党参选人的捐款达三百五十万美元，而捐
给共和党的总金额却不到四万元；在1995年，密西根州的三位联邦众议员各获得
美金五千元的捐款，而民主党的联邦众议院党魁也在1995年得到NEA的三千五百
元献金。

　　美国教师联盟（AFT）成立较晚，是於1916年在伊利诺州成立的，目前会员
总数约八十八万人，而以纽约州和纽约市的会员最多，全国各地的分支有两千五
百个，1996年的预算为七千八百万美元。从1989年到1995年的政治献金达五百万
元，也是以民主党的参选人或议员为主要的支持对象。此一联盟因是美国全国总
工会和工业组织联盟（AFL/CIC）的一个成员，其工会色彩远比NEA来得浓厚，
过去多以罢教为抗争的重要手段，也因此遭到许多人的诽议。该联盟所支持的第
一次地方性罢教於1946年在明州的圣保罗市发生，但是最激烈的罢教抗争则以六
十和七十年代在纽约市所发生者为最有名，这些抗争当初的领导人物乃是目前的
AFT总裁善克先生（Albert  Shanker），这在後面将有较多的介绍。
　　五十年代的纽约市，各种不同的中、小学教师组织总数高达106个，其中最
激进的一个组织（纽约教师公会，New York Teachers Guild）早於1917年成立，
早期我国教育界所熟识的杜威博士（Gohn Dewey），还是此一组织的创始会员之
一，该组织後来整合其他的组织，而於1960年成立了纽约市的United
Federationof Teachers（UFT），此一组织又於1961年经由大多数会员的投票同
意，明订以集体谈判（Collectivebargaining）的方式来争取较佳的薪资和教学
环境。但是，此一理念在当时是为另一组织（NEA）所坚决反对的。

　　美国教师联盟（AFT）的另一个出名的会员是举世闻名的科学家爱因斯坦（
Albert  Einstein），而早年的韩福瑞副总统（H.Humphrey）也是该联盟的会员
。NEA和AFT的会员当然主要是各学区的中、小学校之教师，但是也有许多大专院
校的教师和其他教育工作人员也是这些组织的会员。不过，这些全国性教师组织
的日常运作，并不是担任全时教职的学校教师，NEA每年要花费将近四千万美元
来雇用一千五百名组织人员（fieldorg  anizer），深入地方学区去游说学区的
董事会，去为会员提出诉怨，以及从事其他提升工会权益的相关活动。

　　美国的教师组织由於组织严密，会员人数众多，挟其雄厚的财力（NEA在
1991年至少花了五千两百万元去整修其在华府的总部），以政治献金以及为特定
对象拉票助选方式，大规模地企图影响全国的以及州级的政治生态，目前柯林顿
总统竞选连任，也期望NEA能够再度为他抬轿助选。除了影响政治生态外，美
国教师组织又以诉讼的方式，对一些州订的不利於教师组织的法律，进行废法的
抗争。另外，又以大量的经费来进行公关活动，塑造有利的形象。

二、罢教的压力与威力
　　加州第二大学区ee圣地牙哥联合学区（仅次於洛杉矶学区）的中、小学教师
於今年二月一日开始罢教，为其薪资和学校管理权（School-governance
authority）进行抗争，这是今年到目前为止算是最大规模的教师组织所支持的
抗争活动。现在我们就以此为例做一简要报告，来见识一下罢教的压力与威力。

　　圣地牙哥学区的中、小学学生人数约十三万人，而该学区的教师协会（
San  Diego Teachers Association，为NEA的一个地方分支，隶属加州教师协会
CTA）的会员有五千八百二十五人，根据该协会的估计，有百分之九十的会员参
与罢教。不过，罢教期间所有的中、小学校仍然开放上课，这主要是依赖代课教
师以及小部份未参与罢教的正规教师来维持，其他也有行政人员和义工人士来帮
忙。教师罢教期间，学生的出席率大减，罢教的最後一天，约有百分之三十五的
学生缺席，而有些高中，高达三分之二的学生未到校上学。罢教为时一周，於二
月八日双方达成协议後随即恢复正常上课。

　　此次抗争的主要问题仍以教师薪资为首，在罢教之前，学区董事会曾建议加
薪百分之十一，而教师要的是百分之十五；协议後则以加薪百分之十四点七成交
，并分三年来实施。目前该学区中、小学教师的年薪平均数为四万五百美元，他
（她）们将回溯到去年七月一日起获得百分之五加薪，另外自今年三月起又加百
分之二，1997年三月起再加百分之二，然後到1998年二月又另加百分之五。这些
所谓的生活开支加薪（cost-of-living raises）是在一般因进修学分或依年资
晋薪外的额外加薪。而且因为约有半数的教师的年薪已达薪资等级的最高级，为
这一些教师又订了额外的加薪，年资在19到22年者每年可得一千五百元额外加薪
，那些服务超过23年者则可得到三千美元的额外加薪。除了例行的晋级及进修加
薪外，此次的生活开支加薪乃是过去五年来的第一次，而且教师的聘书也自去夏
後一直悬而未决。

　　自从去年夏天以来，教师组织与行政当局就一直就新的教师聘约进行谈判，
但一直未能达成协议，而其协商其谈判过程中，还借助州的仲裁人士未果，另谈
又由州的公职关系董事会（state  public-employment-relations board）指派
一位真象调查员（fact  finder）做一公平的调查，但该一调查报告却未为学区
校董会接受，而导致罢教发生。

　　教师组织在新聘约中并未获得扩大其学校管理权力的款项。该学区所属的一
百六十个学校，原都有其管理小组，小组成员除教师外，还包括行政人员、家长
以及职员，教师组织在谈判中要求此一小组应享有安排学校经费、人事、排课、
学生分班、校风以及教学等方面的权力，而且还要求教师在此一决策小组中应占
有多数席位。其他的要求是成立一个由学区和教师组织共同组成的专案小组，来
评□各个学校的教学成果，并帮助那些需要改进的学校。教师组织还要求在新的
聘约中明订成立一永久性的教职人员发展委员会（Staff-development  Council
）来主掌专业发展（professional development）事宜。最後的协议是在学区中
成立一决策分担工作小组（Shared-decisionmaking task force）来对各校自行
管理的权力分配进行覆审。


三、为何教师们不教
　　“Why teachers don't teach”这是今年二月二十六日出版的美国新闻周刊
（U.S. NEWS WORLD REPORT）封面上的大标题，而在这个大标题下的副标题是：
“How  teacher unions are wrecking our schools”（教师工会是如何在破坏
我们的学校）八大页的专题报导，对於目前美国教师组织的运作颇多谴责不满之
辞，问题及其□结是在何处，底下是一些简单的转述。
　　根据该篇报导，美国的教师组织逼走好的教师，为不好（坏的）的教师护短
并加纵容，而且阻碍高品质教育的实现。自从三十四年前纽约市的中、小学校教
师（公立学校）第一次以集团谈判方式签订聘约以来，教师组织乃是公立学校教
育最具影响力的一个势力，但是教师工会的许多为保护一般教师权益的聘约规定
，却造成许多不合理的怪现象：

　　1.优越的教学表现并不一定能够保位好教师的职位，此一问题导因於「後聘
先遣」（Last-hired,  first-fired）的工会任聘原则，当一个学区因经费或是
其他原因需要裁减教师时，最高的决定原则乃是教师年资的深浅，再好的教师，
如果是年资最浅，也一定是第一位被解聘。一位拥有博士学位的历史教师（在明
州首府郊区的高中任教），又曾被表扬为最优秀的教师，而且已有十五年的教学
经验，仍然受到「後聘先遣」的规定而遭遇过四度被解聘的恶运，而终於在1990
年放弃了当教师的志愿。这种聘约使很多学校的校长在人事安排上几乎没有掌控
的权力；而学区为了安排资深的教师继续任教，往往无法以教师的专长排定任教
的学科，此一问题的严重程度可由美国教育部所公布的下列统计略见一斑：三分
之一的高中数学教师、将近四分之一的高中英文教师以及约五分之一的科学教师
，并非主修或辅修其所任教的科目。NEA对非自愿的非专长任课安排，持坚决反
对的立场，但对自愿的非专长任课安排，却又当另一回事而不予干预。

　　2.学区和校长往往对不适任的教师束手无策，解聘一位拥有终身职（Tenure
）身份的教师，则更是难上加难。而且在解聘教师之後，常被教师组织强力支持
的被解聘者告进法院，缠讼多年，花费大笔的诉讼费用（在纽约州的平均诉讼费
用每件高达二十万美元）。中、小学教师终身职制定的目的旨在保护胜任的教师
不受到无理的解聘和待遇（如学区校董会或行政人员因政治因素或是个人恩怨而
解聘某些教师），但是一旦某一教师在获得终身职地位（Tenure）之後（通常见
在同一学区任教三年之後得申请此一地位），如果这个教师变得不适任，不好好
教学生，甚或被控有违法失职之处，行政当局也往往无法将之开刀解聘。有些学
区为预防这种头疼事，有意废除终身教职制度，也因此而遭控告（目前纽约州的
一个学区就因学区董事会拒绝授予两位教师终身职身份而被告到法院，也因终身
职制度早已立法成立，学区因而被判违法）。中、小学教师是否应该享有终身职
的工作保障，目前在美国已引起不少争议。

　　3.教师资格的认定和教师执照的核定授予，有欠合理，而且又是繁冗僵硬的
手续，令有志教职者望而怯步；但此一历程却又未能真正确认合格者之能否适任
、胜任。不过，教师组织（工会）对提高教师素质的努力并不够积极，而且也相
当有限。另外，以加薪的方式来鼓励教师不断进修的作法，也不一定能够发挥提
高师资的效用，因为有很多教师并没有选修与个人任课直接有关的课程，只为增
加进修学分数以得加薪而努力。而对於那些教学优异的教师，又碍於薪资等级（
payscale）的硬性规定，并不能获得加薪或晋升的鼓励。有些教师为了充实自己
，愿意无酬接受额外的训练，却又遭到其他教师以「无酬工作」违反工会规定，
而横加阻挠制止。有些教学优秀，深受学生爱戴的教师，又因选修他（她）的课
的学生人数超过法定人数而招嫉，受到教师工会的压力而去职，加州洛杉矶学区
一位墨裔数学教师的遭遇即是如此，而令人叹息不解。

　　教育改革的一个重要环节乃是师资以及教学成效方面的改革，美国教师组织
和工会过去在这方面的参与和努力，不但有欠积极和建设性，而且因其极力保护
教师权益的运作方式和行事原则，有很多人认为这些组织乃是教育改革的一大阻
力而非助力。不过最近美国保守势力逐渐抬头，反教师组织的声浪也随之增高，
教师组织的一些领导人物对於这些反对的压力之感受也渐深，其因应的方针与作
为或将有较大的改变。

四、1994-1995的相关改革
　　伊利诺州议会为了改革芝加哥市的公立中、小学教育，特於1994年立法限制
芝加哥教师工会的许多权力，除了薪资谈判外，该工会被限制不得以集体谈判的
方式，与行政当局谈判班级学生人数的大小、教师人事安排、学年行事历、教学
的场所与时数、考核学生的政策、私人化的服务事项、以及专案学校（charters
chool）核准与设立事宜等等相关决策；而且该工会也被禁止在一年半内从事罢
教活动。
　　由於许多教师工会设法阻挠州的以及地方性的教育改革，教师工会的运作与
活动，近来受到较多的注意和挑战。有很多学区董事会，立法单位以及州长都在
宣示各种政策和提出相关法案，来废弃终身职制度，重新界定中、小学教师的集
体谈判权力，撤回“公平负担”（fair-share）的协定，或是其他削减教师权益
的新政策。

　　所谓“公平负担”的协定是授权教师工会可以从那些非工会会员的教师薪资
中扣取某些费用，以做为工会为他（她）们所做服务的报酬，不管这些非工会会
员的教师是否要那些服务。由於是集体谈判，谈判达成的聘约适用於学区内的所
有教师（不单是工会会员而已）。另外，印州立法单位也特别针对该州首府印市
学区，通过一项教师改革法案，限制教师工会集体谈判的权力只限於教师薪资之
谈判，这对印州教师协会自是一大打击。而紧邻的密西根州，州当局也设法限制
教师组织的集体谈判权力，并对参与罢教的教师处以重大的罚金，而且禁止教师
工会在未经明文核准下直接从教师薪资中扣缴政治献金。

　　教师人事安排措施（staffing  policy），教师组织一向坚持「年资至上」
原则，反对以教师之教学表现为调校或是任课安排的依据。在「年资至上」的牵
制下，学校的校长根本无法营造一个理念、见地相当的教师阵容；有些年资高深
的工会成员，虽其教学不力，甚或遭到学生与家长的抗议、反对，校长限於工会
的压力，以及可能因调换该等教师而引起教师工会的集体抵制和为难，也大都无
能为力，兴革无道。纽约市教育当局虽得到AFT的同意，允许高中校长（只有很
小的一部份）在绝大多数（75%）的学校教师赞成下，自行聘任教师而不受「年
资至上」的牵制，但其正面影响迄今甚微。

　　美国教育改革中一个颇富争议性的改革措施是「自由选校」的推行。学生与
家长对个自学区内的中、小学校（公立的），一般并不享有自由选择的权利，这
与国内公立小学和国中之学生入学，以学生家长居住区域为依据，不得越区就读
者颇多类似处。在这种安排下，如果居住处附近的公立中（国中）、小学，不能
为其附近居民的子弟提供良好的教育，家长和学生并没有权利去转学他校。在美
国，有很多家长因为公立学校不好而自费进入私立学校或教会学校就读，有钱人
家自掏腰包付学费可能不太难，但穷人家的子弟，因付不起「非公立学校」的学
费而别无选择，只好继续留在「坏」学校（公立学校很多因经费和管理上的不善
办学成绩很差）受罪。於是有人提出「自由选校」的改革建议。

　　「自由选校」的改革建议也因受到很多阻力而仍在起步阶段，而这许多阻力
主要以来自教师组织（全国性的NEA和AFT）者为最大，教师组织反对此一改革建
议的基本原因是在维护公立学校的继续存在，如果大部份的学生都因有政府的补
助（Voucher）而转入私校或教会学校，那麽有很多所谓「坏」学校将因没有足
够的学生就读而只好关门大吉，而政府因需补励学生进非公立学校（每名学生约
需三千元美金一年），公立学校的经费必受不良影响，而可能越办越差。保守派
人士则认为教师工会为了垄断自身利益，害怕「非公立学校」的强烈竞争，因此
强烈反对此一改革措施，运用其强大的政治影响力多方阻挠此一改革措施的立法
与推行。

　　三月初美国参议院的一项相关表决，明显地反应了此一抗争的全面性与严重
性，也再度充份地显示了政治势力在教育改革上的深远影响力。美国的民主党一
向是由自由派人士把持，由此对於一般社会福利和救济贫困人民的政府经费，大
多赞成支付。这一次的表决主要是给濒临破产的哥伦比亚特区（华府所在地）提
供联邦补助款，以助其渡过财政上的难关，但是因为该一法案中之部份补助款是
为该特区内之家长提供两千一百万美元（为期五年之总数）之自由选校补助款，
而遭民主党参议员的强力杯葛而搁置。

　　根据华盛顿邮报和美国新闻周刊的报导，民主党籍参议员们之所以如此团结
一致，一反其过去「花钱济贫困」的一贯作风，而搁置此一补助法案，乃是受到
柯林顿总统的直接书面干预，而白宫之所以会强烈反对此一法案之通过，则是因
NEA的压力和游说所造成。大家都知道今年是美国总统大选年，而政党全国代表
大会的进行与决定，直接影响到候选人的推举与支持，上次民主党全国代表大会
的参与代表，每八个人之中就有一位是NEA的会员，其在竞选中的举足轻重，竞
选连任的柯林顿总统知之甚详，其深受NEA之影响而强力干预民主党籍参议员在
上述补助法案的运作，可想而知。

五、结语
　　国内已通过教师法，而此法之施行细则也在各方之密切关注下进行研订，过
去国内的教师缺乏专业性的组织，这在保障其本身之正当权益上往往缺少有力的
影响力，今後中、小学教师当可依法成立其专业组织来弥补上项缺陷，不过组织
之架构与实际运作，则有赖相关人士（包括教师在内）的高度智慧，共同努力来
追求完美卓越，在公正、公平、合理、有效的基本原则上，为下一代接受最佳的
教育为终极目标，秉承大公无私的崇高信念，互信、互助、同济而共荣，笔者在
此预祝圆满成功。

参考资料
1.Education Week, Feb. 7, 1996, P.3.
2.Education Week, Feb. 14 ,1996,P.3.
3.U.S. NewsWorld Report, Feb. 26,1996,  PP.61-71.
4.U.S. NewsWorld Report, March11, 1996, P.17
5.Finn,Chester E. Jr. and D. Ravitch,(1995).
Education Reform, 1994-1995.
Indianapolis:  Hudson Institute.

There is only one success--
to be able tospend life in your own way.
--ChristopherMorley
人生只有一件事算得是成功的－－
能够依照你自己的方式去生活。
－－摩尔利（美国诗人、小说家及散文家，1890-1957）
--
                    在教育中,
                    我们需要的是辽阔的视野与乐观的展望,
                    不仅要察觉生命的美与奥妙,
                    更要尊重每一个生命的独特性!!


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 * Origin: ★ 交通大学资讯科学系 BBS ★