浅释教师法

作者  Vanessa.bbs@bbs.cis.nctu.edu.tw (西风),              看板  education
标题  浅释教师法《转载自 教育资料与研究》
时间  交大资科_BBS (Sat May  3 10:30:52 1997)

                   浅释教师法
                     陈顺和

　　就行政法上教师的权利与义务而言，我国未如邻国日本订有「教育公务员特
例法」或「学校教育法」：或如德国订有「公务员大纲法」，可纲举目张的把握
主要问题。是故，为免因探究之□围过於琐碎，本文拟以八十四年七月十三日立
法院通过之「教师法」为依据，申论教师之法律地位、修正特别权利关系、劳动
三权、及权利义务的内涵。

　　至於，教师也是人，同时也是个「公民」，我国宪法中所保障的基本权益当
然享有；另刑法第十条所称之依法令从事於公务人员均属最广义的公务人员。因
此，不论职位高低，有无官等，或是否为编制内人员，只要教师系依法令受公家
机关之聘派，从事教育工作，其权利与义务与一般人无异，都是依照民法、刑法
及行政法令来处理。例如：老师买卖房子与人发生纠纷，与人打官司即依民法。
前述两种身份所享有之权利与负担之义务，限於篇辐仅胪陈大要本文则不另讨论
。

一、教师之法律地位□□确立公教分途
　　就公立学校教师法律地位而言，由於我国当前之公务员法制正积极合并整理
中（拟订中有公务员基本法）。故过去公务员之定义、适用□围仍不明确，教师
身份一时间难以妥善定位，但在实务上，大都认为教师是受有俸给之文武职公务
人员（公务员服务法第二十四条）、法定机关编制内有给人员（公务人员保险法
第二条）。如斯，多轨并行、繁复纷歧、宽严不一，并有部分不能配合宪法精神
与时代潮流之制度，不尽阻碍教师权利之保障与义务明确化，间接使教师专业地
位难以获得确立。

　　此一现象在教师法公布後有了转机，该法第二条：教师资格检定与审定、聘
任、权利义务、待遇、进修与研究、退休、抚恤、离职、资遣、保险、教师组织
、申述及诉讼等悉依本法之规定，已为教师非一般公务员确立法源基础，今後宜
根据本法立法精神，加速制订相关法令，使公教分途制度更明确，教师专业更为
巩固。

二、修正特别权利关系限制不定量勤务与保障工作权
　　特别权力关系（Das besonderes Gewalterhaltnis）又称特别服从关系（
Das besonderes Subjektionsverhaltnis）或称为「特别的公法关系（
Das besondere Pflichtverhaltnis, Subjektions Verhaltanis）。依学者之见
解，特别权力关系乃指国家或公共团体等行政主体，非依据一般统治权，而系基
於「特别之法律原因」，为达成公法上特定之目的，在必要□围内，对相对人有
概括的支配之权力，而相对人负有服从义务的关系。惟其系权利服务关系，故与
私法之法律关系亦复有异。盖民法上契约关系，债权人仅能依照契约之规定，要
求为特定作为或不作为之权利；反之，在特别权力关系内，权利人在一定□围内
，具有概括之权力，於其权力所及之必要限度内，有命令义务人作为不作为且加
以强制之权利。是故，在特别权力关系下，教师常需负担无定量之勤务，如政令
宣导、社会调查……等等临时交办事项；或执行与教学无关之工作，如办理选务
工作；在失去工作或受处分时也无法寻求救济。无定量之勤务给老师额外的负担
，非专业的工作挫伤教师尊严，有权利而无救济则限制人的基本权利。

　　新颁教师法限制特别权利关系之□围：

　（一）第三章第十四条：教师聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘
或不续聘：……。

　（二）第四章权利义务第十六条第七款：除法令另有规定者外，教师得拒绝参
与教育行政机关或学校所指派与教学无关之工作或活动。（无定量勤务之限制）
。

　（三）第九章第三十三条：教师不愿申诉或不服申诉，再申诉决定者，得按其
性质依法提起诉讼或依诉愿法或行政诉讼法或其他保障法律等有关规定，请求救
济。

　　宪法第十六条规定：「人民有请愿、诉愿及诉讼之权」。即为权利救济途径
之规定。按权利救济途径，法律上可分为刑事诉讼、民事诉讼与请愿、诉愿、行
政诉讼。此为一般市民之权利，教师为一般市民身分原得完全享有之。

　　首先大法官会议解释第一八七号对退休公务员之财产权益迈出保障之第一步
，该号解释包括四项：(1)公务人员依法办理退休请领退休金，乃行使法律基於
宪法规定所赋予之权利，应受保障；(2)公务人员向原服务机关请救核发服务之年
资之证明文件，未获发给者，非不得依法提起诉愿及行政诉讼；(3)司法院院字
第三三九号及院字第一二八五号解释，应予变更；(4)行政法院五十年判字第九
十八号判例，不再援用。次而释字第二四三号解释，大法官会议解释又进一步，
将诉愿的救济事项，扩张至传统公务员关系的「人事处分」中，有关免职部分，
该号解释包括：(1)中央或地方机关依公务人员考绩法或相关法规之规定，对公
务员所为免职处置，直接影响其宪法所保障之服公职权利，受处分之公务员自得
行使宪法第十六条诉愿及诉讼之权。(2)该公务员依法向该机关请求复审及向铨
叙机关申请再审或以类此程序谋求救济者，相当於业经诉愿、再诉愿程序，如仍
有不服，应许其提起行政诉讼，方符有权利即有救济之法理。

　　「有权利，即应有救济」为西方流传已久的法谚，人民权利受侵害向国家寻
求救济，不但是人民之基本权利，设计救济制度也是国家基本义务。随著社会之
多元化发展趋势，国家设立之救济途径亦趋向多元化。除传统之请愿、诉愿、诉
讼外，其他诸如分担法院负担，疏解讼源之调解制度，或为专门行业纠纷所设立
之仲裁等。在教师权益纠纷的救济途径上，申诉制度是各国有效解决教师权益纠
纷之救济途径。为建立具有公信力之申诉制度，与教师申诉评议委员会有关之法
令，应及早建立。

三、劳动三权：有组织权及半个协约权但无争议权（罢教权）

　　教师作为一项专门职业，是否适合於比照劳工等蓝领阶级，享有结社、团体
协约、争议权呢？

（一）结社权

　　我国宪法第十四条规定：「人民有集会及结社之自由。」集会、结社，谓多
数之自然人，为一时的或共同之目的，所为之一时的，或继续之结合。其中多数
人为达到特定之共同目的，所为一时之结合，为集会；至於结社，则指多数人为
达到持定共同目的，而组织之有继续性之团体而言。

　　由现行工会法令可知，教师不得组织工会应无疑义。然而，新颁教师法对教
师组织之限制已大为放宽，依该法第八章教师组织第二十六条规定，教师得依人
民团体法规定向该主管机关申请设立教师会，这与美、德、日各国对教师之结社
权向采肯定之立场相符，应视为开放进步的现象。且我国教师组织（教师会）之
基本任务为维护教师专业尊严与专业自主权、研究并协助解决教育问题、制定教
师自律公约（教师法第二十七条），在定位上为专业组织非教师工会，其蕴涵之
意义值得反省。

（二）团体协约权

　　在法条上教师并无此项权利，但该法第二十七条第二款规定教师组织可与学
校协议教师聘约事宜，第五款派出代表参与教师聘任、申诉及其他与教师有关之
法定组织。如是，教师组织得与学校「协议」，虽无明文规定得缔结团体协约，
至少已为「集体谈判」跨 出一大步。
（三）争议权
　　即谓罢工（教），乃是教师组织为争取较佳之薪水、工作时间、工作环境和
条件，经由其内部成员多数决议，向雇主施以集体停止工作或减少工作之行为。
争议权系以一种劳工团结权为前提的劳工争议权，并非个人的怠工行为。罢工须
限制在经济目的上，不能扩张至政治目的上，且须以直接雇主为对象。

　　传统上，由於罢工权产生与蓝领劳工组织史有关，美国教育界对罢工采取轻
视的态度，德国与日本更明文禁止。我国教师法对教师罢教虽无明文限制，但第
十七条第二款规定积极维护学生受教之权益；第三款规定衣有关法令及学校安排
之课程，实施教学活动，似有消极禁止之旨义。因为罢课之结果受害的不仅是学
生，而且是广大的社会。就学生的受教权分析，罢教无疑是对学生学习权之剥夺
。从教师专业伦理上省察，教育专业是一种伦理性极高，深受社会尊敬的职业。
基於教师形象之维护，与专业伦理之遵守，更是刻不容辞之责任。从各国教师法
制来分析，除美国少数几个州及极少数国家，均限制教师罢教。

四、教师在宪法上的权利与义务

　　教师作为一般国民之身分，并不因其取得教师之地位而改变，故举凡中华民
国宪法第二章人民之权利义务所列举：平等权（第七条）、人身自由之保障（第
八条）、人民不受军事审判原则（第九条）、居住迁徙之自由（第十条）、表见
自由（第十一条），秘密通讯之自由（第十二条）、信仰宗教之自由（第十三条
）、集会结社之自由（第十四条）、生存权、工作权及财产权之保障（第十五条
）、请愿、诉愿及诉讼之权（第十六条）、参政权（第十七条）、应考服公职之
权（第十八条）、受国民教育之权（第二十一条）、其他权利（第二十二条），
纳税的义务（宪法第十九条），服兵役的义务（宪法第二十条）教师同一般国民
一样均应享有。但这些宪法之基本人权是否因教师身分之取得而受特别保障或限
制？则是值得深入研究之问题。

　　就现行有关教师之法令与实务上之问题观察，与宪法关系密切者有：第十一
条思想自由之规定，此乃有关学术自由之规定，则学术自由之主体是否包括中小
学教师？例如私立立人高中教师石文杰因影印课外教材而不受续聘案。第十四条
集会结社自由之规定，例如教师得否组织工会？教师得否罢工（教）？第十五条
工作权、生存权与财产之规定，教师聘任契约制度是否合理？第十六条请愿、诉
愿与诉讼权之规定，例如教师聘任契约发生纠纷时，如何寻求行攻司法途径救济
？等等问题均值得深究。

　　至於，平等权（宪法第七条）、人身自由权、（宪法第八条）平民不受军事
审判权（宪法第九条）、通讯自由权（宪法第十二条）、宗教自由权（宪法第十
三条）、参政权（宪法第十七条）、应考及服公职权（宪法第十八条），等七项
基本权与一般国民同，且无多争议 。

五、教师在教育专业上的权利与义务

　　教师法第四章所规□之权利与义务，按其性质应为专业自主所必需，部分条
款不仅为权利且为义务。另辅导或管教学生，列於教师之义务而非权利，对於当
前各界对惩戒问题争议不休，应有相当的启示。

（一）教师在专业上的权利
1.校务参与权。（第十六条第一款）
2.参加进修、研究及学术交流活动，同时是权利也是义务（第十六条第二款、第
  十七条第五款）。
3.参加教师组织及其所举办之活动。（第十六条第四款）
4.教学与辅导享有专业自主权。（第十六条第六款）
5.得拒绝与教学无关之活动。（第十六条第四款）

（二）教师在教育专业上之义务
1.积极维护学生受教权。（第十七条第一款）
2.授课之义务。（第十七条第三款）
3.辅导或管教学生。（第十七条第四款）
4.研究与进修。（第十七条第五款）
5.严守专业伦理。（第十七条第六、八款）
6.分担校务工作。（第十七条第一款）

　　世界上没有一个人拥有绝对的权利，义务（专业伦理）便是最好的规□。无
论从法律的逻辑层面，或就实务的经验层面观察，各国教师在实体义务上的条文
规定并不多。但这并非意谓教师不负重大义务，无宁是基於对教师专业上之尊重
，而授与教师较大的自主性。这与我国尊师重道的传，社会对教师角色期望亦相
吻合。

    我国社会已逐渐迈向开放社会，新的游戏规则亟待建立。无论是从健全教育
人事制度的角度观察，或就明确教师专业地位立场著眼，未来我国教师之任用，
除依惯例发给一张聘书或派令外，应有具法力之文件记载教师之义务事项。在实
务方面，可依据实质的法规□，将聘约准则及自律公约，交由教师组织（教师会
）讨论公决，留给教师更多的挥□空间。

　　总之，我国中小学教师基本权利之保障，依宪法之规定尚有不足，教师法完
成立法只是开端，相关制度的设计与安排能具体化，方为根本之道。换言之，徒
有教师法不足以自行，教师法及其相关子法之制订或修订为当前急务，应有全盘
性、前瞻性的规划，以使教师的权利与义务透过制度性的运作获得确保与履行。
本文对於我国教师权利与义务内涵及相关制度之探讨，只是追求有效保障教师权
利，规□教师义务之初步尝试，尚待更多的有心人投入继续研究。